协商民主在基层实践的问题与对策

               ■张国胜

中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》是我们党首次以协商民主为主题颁发的中央文件。《意见》强调要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”，特别是对基层政协“大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”，作了全面系统的精辟论述和战略部署。人民政协作为实行协商民主的主渠道，县级政协应该正确认识自身所具备的优势和基础，清醒看到开展协商民主所受的限制和存在的问题，抓住机遇，大胆探索，为推进基层协商民主，发展中国特色社会主义政治文明作出积极的贡献。

一、协商民主在基层实践的问题与分析

1、党委政府重视程度不高。党委政府既是协商的领导者，又是协商的主体和协商意见的采纳者，党委政府对协商民主的认识和重视程度如何，直接关系到协商活动能否顺利开展，关系到协商活动的实际成效。但就目前形势来看，一些党政领导还不能将协商民主上升到是“中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”、“党的群众路线在政治领域的重要体现”、“党委、政府科学决策民主决策的重要环节”这一高度来认识，执行协商的“三在前”、“三在先”原则，“把协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”的规定，随意性大；有的党政领导对协商民主的地位和作用缺乏应有认识，认为协商民主是政协的事情，是各民主党派的事情，不是党政部门的事情；想到就协商，想不到就不协商，随意性比较大；有的嫌民主协商的过程多；有的认为党委、政府遇到的大事、难事多，许多事情需要迅速作出决策，到政协进行民主协商影响效率；有的党政领导把协商民主看作可有可无，做法上随意性很大，没有严格按照中共中央和地方党委的有关规定办事；有的认为党政内部已形成共识的事项，没必要进行民主协商；民主协商只是过程，不必太认真，“船过得舵过得”就行了。在一些地方，党委、政府在重大决策的发布执行前，召开民主协商会或者座谈会，但会议组织者通常会号召与会者要讲政治、顾大局，统一思想认识，暗示与会者表达赞成意见；或者在协商会开始前，没有给协商对象充足的时间去做深入思考和调查研究，使得协商会变成了情况通报会。

2、干部群众思想认识不够。受传统专制思想的影响，一些基层干部的权力本位、官本位和人治思想仍然根深蒂固，对基层民主政治建设的重要性缺乏深刻理解和正确认识，以“地方官”自居，存在着“替民作主”和“权大于法”的观念和做法。有的干部和群众对协商的价值缺乏认识，对协商的认识还停留在外在形式上，对协商的认知度不高。一些官员甚至通过各种手段操纵协商，致使协商民主成为“假协商”、“假民主”。一些基层干部对协商民主存有畏难情绪、抵触情绪；少数干部习惯“以会代议”，讲究身份等级，不习惯以平等身份与群众进行交流互动，倾听群众的心声，导致协商主体之间关系不平等。在农村，普通民众的民主意识淡薄，对协商民主的意义和作用认识不到位，缺乏民主的实践和锻炼，对自己的民主权利不珍惜、不重视。部分村民受市场理性驱动，功利性强、责任性弱，不发补助不参加活动的现象普遍存在。城市社区因单位制的影响，部分居民对社区事务冷淡，缺乏公共责任意识。还有相当一部分群众对民主的认识大多停留在让领导为自己作主的低层次上，认为讨论政治和做决策是领导们的事情，他们所做的只是“听听”。即使被抽到去参加协商活动，也持“无所谓”的态度，参与情绪不高。有的基层干部习惯于行政干预，不懂得发扬民主、依靠群众；有的城乡居民依赖性强，习惯于组织安排，不善于自己当家做主。

3、协商主体和代表性不足。长期以来，人们习惯地认为协商是人民政协的事情，而人民政协协商民主的参与主体往往则是以各民主党派、社会团体、无党派民主人士和各界别为主的，至于非政协委员、普通百姓能不能作为参与主体,一般都感觉有违政协特色而有所顾虑。协商民主的主体不仅是指以人民政协为协商平台的参与主体，还理应涵盖社会各界、各方面人士。同时，协商民主的主体，既要有参与意愿，也要有参与能力。目前，基层党委政府开展的民主恳谈会、听证会、评议会或是居民（村民）代表大会多以党政部门为主体，想协商的事项走个形式，不想协商的事项党政部门说了算，缺乏广泛的群众参与，还一定程度存在着在职干部不屑参与、中青年没时间参与、流动人口不愿意参与、老年人不会参与等现象，协商民主的主体缺乏协商民主意识，没有参与意识、理性精神、公共意识，导致参与主体不广泛、代表性不足，也致协商活动难以开展，协商结果难以得到广泛认同。同时，基层事务繁杂，有些基层干部没有足够精力开展经常化的协商活动，有些基层干部自己拍板做决定习惯了，协商民主的意识不足，认为协商没必要，是节外生枝。还有部分参与主体存在非理性情绪，此外，协商主体的理性不足，一些群众在协商时并不就协商议题发表意见，而是宣泄不满情绪或表达非理性诉求。也影响协商运作的成效。

4、政协重要渠道作用不强。一是对协商民主的责任主体认识不准确。有的地方领导认为，协商民主主要是政协组织的事，支持一下政协组织开展协商活动就行了;没有从思想上认识到协商民主是一个完整的制度体系，它有不同的载体和组织形式、实现形式，各级党委、人大、政府、政协及基层组织都是不同协商民主形式的责任主体。二是对协商民主渠道的认识不准确。一些地方把协商民主简单等同于政协组织开展的“四大协商”，没有清醒认识到人民政协的“四大协商”只是协商民主的重要组成部分，而社会主义协商民主还包括中国共产党在统一战线同各民主党派的政治协商，在国家政权机关的立法协商、行政协商和基层组织、社会协商，各类协商之间有一定的关联性，但也有各自的独立性，不能以政协组织的民主协商、参政协商概全和代替民主协商的所有形式。三是对协商成果的认识不一。一方面，有的地方政协把党政领导到政协有关会议通报工作情况视为协商活动，将视察调研报告和反映社情民意信息简单地归结为协商建议，对政治协商职能的相对性缺乏准确认识;另一方面，一些政协组织把民主协商成果局限于党政领导的重要批示，热衷于领导批示件的数量和传播层次，对领导批示促成解决实际问题的情况缺乏了解追踪。也有政协领导认为政治协商是“虚功”、“软活”，做得多做得少、干得好干得差，没有标准衡量，也没有人来考核，甚至还可能被认为错位、越位，因而既无压力也无动力，调查研究不下苦功，会议组织不够周密，开展协商质量不高的现象，等等。认识上的片面和模糊，必然会影响到协商实践活动的效果。

 5、协商制度机制不够规范。在协商民主实践中，多数基层组织还没有就协商民主出台规范性文件，缺乏政策支持和措施保障，也没有统一规范的工作流程，存在缺乏具体的法律法规，缺乏一些权威性的操作规章，协商的内容、范围、程序弹性还比较大。就是已经出台的一些具体制度规定也还是比较宽泛，操作性不强。在城市社区，由于居民委员会承担的行政性工作过多，议题往往自上而下，不是从居民的实际需求出发，有的因居民职业差距大而更难协调多元利益诉求，难免与实际碰撞。在农村，由于农民居住场所分散，组织经常性协商活动成本较高，在操作平台、协商单元上缺乏灵活创新；在协商方法上，有的地方不能因地制宜，使协商模式固化，活力不足；有的地方追求协商结果的一致性，在协商意见、共识难以形成时，转而采取少数服从多数的选举民主形式。有的地方长效机制没有建立，使协商民主存在“年头年尾热一阵，一年到头不过问”的现象。

二、协商民主在基层实践的形式与成果

近年来，我们坚持从区情、党情、民情出发，积极探索通过协商民主的办法，解决经济社会发展中的公共事务，逐步形成了“全体会议广泛协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专委会对口协商、界别协商、提案办理协商”等多形式、多层次、宽领域、全方位的协商格局，在此基础上形成了具有孝南特色的“会议式议政协商、咨政式建言协商、视察式点评协商、课题式调研协商、提案式督办协商、互动式交流协商、接待式约谈协商、亲民式“三进”协商”等协商民主形式，取得的《关于打造银色文化产业园》、《关于乡村医疗卫生机构规范化建设》、《关于孝南区战略性新兴产业发展》，以及《关于“一室两会” 基层民主管理制度建设》和《关于新型城镇化进程中要加强“新市民”教育培训工作》等一批协商建言成果，有的引起市委市政府、区委区政府的高度重视，有的得到市区党政主要领导的重要批示，有的被市委市政府、区委区政府吸纳到“两型社会”建设综合配套改革方案中，有的被《人民政协报》等媒体发表，在省内外引起较大影响。

三、协商民主在基层实践的对策与建议

1、要加强党对协商民主的领导。加强协商民主建设，必须加强和完善党的领导，是推进基层协商民主的保证。要建立党委统一领导、各方分工负责、公众积极参与的领导体制和工作机制；要按照民主集中制原则，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相统一，确保协商依法开展、有序进行，防止议而不决、决而不行；要加强统筹协调，认真研究制定协商计划，解决协商民主建设中的重大问题；要落实“六个坚持”，这是保证协商民主建设健康开展的“定海神针”和“尚方宝剑”，是管总、管全局、管方向，必须旗帜鲜明地坚持的原则。

2、要提高协商民主认识。在基层组织中开展协商民主，是基层组织建设深入开展背景下的新事物，事关政治体制改革和国家治理体系、治理能力现代化建设，事关人民群众公共责任感、幸福感的提升，事关党的群众基础、执政基础以及国家政权基础的巩固。在基层组织中开展协商民主，有利于解决群众关注的热点难点问题，化解社会矛盾，促进邻里和睦，体现社会公正，构建和谐的党群、干群关系；有利于培养村（居）民公民意识、民主意识，调动村（居）民参政议政的积极性，真正体现人民当家作主，推进基层民主政治建设；有利于促进基层公共政策决策的科学化、民主化，提高决策水平，健全基层社会治理体系，提升基层社会治理能力。

3、要把握协商民主内涵。全面认识协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势这一重大判断，深刻把握协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性，以习近平总书记重要讲话为指引，以中共中央《意见》为指导，深入开展协商民主探索实践，充分发挥好协商民主重要渠道作用，切实承担起推进协商民主广泛多层制度化发展的伟大历史使命。一是以实实在在的协商形式，促进各党派团体、各族各界人士充分表达利益诉求，确保人民依法有效行使在国家政治生活和社会生活中的权利，扩大公民有序政治参与，真正保证人民当家作主。二是通过多渠道、多层次、多角度、多方位的协商，为党委、政府决策提供智力和智慧支持，使决策更能兼顾各方要求，确保党委、政府决策的科学化、民主化，从而提高党的执政能力和水平。三是将协商民主贯穿到人民政协履行职能全过程，切实推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局，进一步发挥人民政协在全局工作中的重要作用。

4、要确保正确政治方向。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，坚持党的领导，是人民政协存在和发展的根本前提，是人民政协履职尽责、发挥作用的根本保证。发挥人民政协协商民主重要渠道作用，必须立足于提高国家治理能力和治理水平现代化的高度把握政协工作，自觉把政协工作放到全局之中去考虑、去谋划，自觉做到党委、政府的工作推进到哪里，政协的工作就要跟进到哪里，力量就要汇聚到哪里。把习近平总书记的讲话精神和党的十八大、十八届三中全会，以及中共中央《意见》对协商民主的有关部署要求落到实处，推心置腹、情真意切地进行商量，实现“商之有据”、“商之有方”、“商之有理”、“商之有效”。

5、要形成民主协商合力。首先，需要地方党委主导、政府大力支持，政协、各民主党派、人民团体及社会各界各尽其责。地方党委政府对协商民主的认识高度、重视程度至关重要，会直接影响本地协商民主进程和效果。推进地方协商民主，需要地方党委政府按照党的十八大，十八届三中全会和中共中央《意见》精神，会同政协、各民主党派、人民团体和社会各界一起潜心研究“为什么协商”“协商什么”“什么时候协商”“与谁协商”等关键性问题。要让协商民主成为党委政府民主决策、科学决策的重要环节，成为实现以人为本、体现自由平等、公平正义的价值理念，构建和谐社会的有效途径。

6、要切实加强制度建设。政协组织要积极主动地建言党委政府，会同各民主党派、人民团体和社会各界在丰富协商形式、扩大包容性，完善协商制度、实现规范性，提升协商质量、增强实效性等方面开展协商研究。要就哪些内容需要协商,由哪一层次、哪方面对象，以及通过何种形式进行协商作出具体规定。应进一步明确协商前，应有哪些必要的准备程序；协商中，社会各界人士发表意见有哪些具体程序；协商后，协商结果如何运用和反馈，等等。要坚持从新的实际出发，从内部制度设计和外部程序设计两个方面入手，不断加强协商制度建设，建立相关配套措施，对建立协商程序提出明确要求，对已经出台的相关制度进行细化完善，增强制度的可操作性。要推动党委、政府制定协商民主规程，进一步完善议事规则和工作规则,明确政治协商作为决策过程的必经环节，明确规定协商的主体、内容、形式，建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制，力求形成符合实际、内容完备、配套齐全、管用有效的协商制度体系。要同党委政府、政协共同科学制定并组织实施年度协商工作计划，从制度上保障和推进人民政协协商民主的发展。

7、要不断丰富协商形式。协商形式是协商的载体，只有不断创新形式，才能增强协商活力，提高协商成效。我们将在实践中继续探索载体、搭建平台、开辟途径、创新方法。一是完善全体会议集中协商、常委会议专题协商、政府政协联席会议高层协商、主席会议重点协商、专委会对口协商、提案办理协商、社情民意信息快捷协商等全方位、多层次、优势互补的协商民主格局；二是依托互联网平台，广泛开展网络议政和远程协商，建立热点问题、敏感事件的舆情汇集机制，构筑委员与网民沟通回应机制，拓宽网络民意通道，提高协商民主开放性；三是把抓好界别协商作为推进协商民主的重点，结合实际情况合理设置界别，建立界别召集人、联络人制度，提高界别组织化程度，开展界别提案、视察、调研、反映社情民意等活动，形成界别协商的常态机制；四是借鉴全国政协双周协商座谈会经验，积极探索开展月度、双月、季度协商，丰富协商形式，增加协商密度。